De Duitse federale kansspelgever nam in januari 2023 de leiding over van een markt die werd gedomineerd door illegale exploitanten na jaren van vertragingen en controverse, Imogen Goodman onderzoekt hoe de autoriteit de balans kan verschuiven ten gunste van legaal kansspelen.
Zoals iedereen die de geschiedenis van de Duitse gokmarkt heeft gevolgd, zal weten, duurde het al lang om legalisatie van online casino’s en sportweddenschappen.
Toen de regering in 2008 voor het eerst overging tot het reguleren van de gokmarkt, was het minder een weg naar liberalisering en meer een poging tot verbod, dit nam de vorm aan van een regelrecht verbod op online verticals, dat tot voor kort van kracht bleef.
De prille kansspelverordening van Duitsland – het Interstate Treaty on Gambling 2021 – creëerde voor het eerst een uitgebreide online gok- en kansspelmarkt in het land. Aan het begin van 2023 opende de centrale regelgevende instantie, de Joint Gambling Authority (GGL), haar deuren.
Voor de invoering van het laatste Interstate-verdrag was de laatste wijziging van de kansspelverordening in 2020, toen regelgevers een plafond opgelden voor licenties voor sportweddenschappen die de markt beperkten tot slechts 20 exploitanten.
Na juridische uitdagingen in 2012 had het Europees Hof van Justitie de oorspronkelijke wetten voor sportweddenschappen van Duitsland onwettig verklaard, en de daaropvolgende jaren zag het land een nieuw tijdelijk stuk wetgeving uit met de controversiële licentielimiet.
Na maanden van ruzie tussen staatsministers, werd dit uiteindelijk verwijderd in 2020, waardoor de weg werd vrijgemaakt voor een nieuw vergunningsstelsel voor sportweddenschappen.
Onder druk om de bloeiende zwarte markt van het land aan te pakken en een werkbare wet in te voeren, hebben staatsleiders vervolgens het Interstate-verdrag van 2021 over gokken uitgeroeid.
Dit was bedoeld om het plaatje te voltooien met licenties voor online casino en slots.
Exploitanten melden echter dat er nog steeds ernstige beperkingen zijn in de soorten games en kansspelmarkten die ze kunnen aanbieden.
De grootste economie van Europa: een slapende gigant voor gokken?
Dit kan een manier zijn om uit te leggen waarom de grootste economie van Europa nog steeds een relatief onderontwikkelde markt heeft – althans in termen van de gereguleerde sfeer.
Vergeleken met zijn meer volwassen neef, het Verenigd Koninkrijk, waar de online gamingmarkt naar schatting € 12,05 miljard waard is, heeft de legale online gok en gamingmarkt in Duitsland in 2023 naar schatting € 4,8 miljard overgedragen, op basis van de belastinginkomsten van de industrie.
Het is vooral verrassend dat dit in een rechtsgebied ligt met een bevolking van 84 miljoen, vergeleken met de 65 miljoen in het Verenigd Koninkrijk.
Duitsland is naar mening van de exploitanten nog steeds een markt die wordt geteisterd door uitdagingen – maar een markt die toch kansen biedt en het huidige regelgevingskader is door de Duitse Sportweddenschappen (DSWV) beschreven als de meest beperkende ter wereld en de strijd voor een eerlijkere en meer samenwerking is nog steeds aan de gang.
Uitdagingen voor regelgeving
In het kader van de huidige licentieregeling vragen sportweddenschappen en online casino-exploitanten een licentie aan van de GGL, waarmee ze legaal kunnen opereren binnen elke staat in Duitsland.
Volgens het Duitse kansspeladrechtkantoor Hambach & Hambach is dit proces relatief soepel en transparant geweest voor hun klanten, maar de strenge regels voor alles, van reclame tot operationele slots, bieden nog steeds problemen voor licentiehouders.
De licentievoorwaarden zijn erg zwaar, legt Wulf Hambach, oprichter van Hambach & Hambach, uit.
Je hebt een catalogus met licentievoorwaarden die pagina’s lang is en tientallen voorschriften alleen voor reclame en in sommige gevallen heb je licentievoorwaarden die geen deel uitmaken van de wet, maar later zijn toegevoegd.
Met name op vijf gebieden zijn de exploitanten zeer ontevreden over de stand van de huidige verordening.
Beperkende reclamemaatregelen
Luka Andric, managing director van het Duitse reclamekader voor gokken, beschrijft het als extreem streng.
Het is waarschijnlijk een van de strengste in de buurt, tenzij je een monopoliesysteem neemt of ergens waar je een volledig verbod op reclame hebt, legt hij uit.
De regels die operators moeten navigeren, omvatten een black-out op online en tv-reclame tussen 21.00 en 06.00 uur, beperkingen op het weergeven van sportclips in advertenties en een verbod op het werken met sportpersoonlijkheden en andere beïnvloeders.
Volgens Andric zijn er zelfs oproepen om de beperkingen nog verder aan te scherpen.
Sommige politici beginnen nu een debat over reclame voor sportweddenschappen, wat het meest effectieve hulpmiddel is dat legale exploitanten de aandacht moeten vestigen op de legale producten, zegt hij.
Draconische limieten voor markten voor sportweddenschappen
Een andere grote zorg voor de exploitanten is de draconische regeling voor het aanbieden van markten voor sportweddenschappen, waarvan gokbedrijven zeggen dat het innovatie verstikken.
Momenteel maakt de GGL een catalogus met toegestane weddenschappen die exploitanten een beperkte reikwijdte van sport en markten bieden.
Dat betekent bijvoorbeeld dat esports (wat in Duitsland niet als een sport wordt beschouwd) van tafel is.
Het betekent ook dat aankomende of nieuwere sporten vreemdere omstandigheden aan hen hebben verbonden.
Rugby, dat in populariteit groeit in continentaal Europa, kan worden ingezet tijdens de Olympische Spelen maar niet tijdens de Rugby Europa Championships of tijdens nationale wedstrijden. In het voetbal worden vriendschappelijke wedstrijden ook uitgesloten, tenzij ze Duitsland betrekken.
Andric vergelijkt het beperkte aanbod van de gereguleerde markt met de supermarkten met halflege schappen in het DDR-tijdperk in Duitsland.
Dat is niet aantrekkelijk, zegt hij, Zelfs als klanten de neiging hebben om voornamelijk te voetballen en alleen op een paar sportcompetities te wedden.
Er zijn ook berichten dat LUGAS, het monitoringsysteem voor exploitanten van sportweddenschappen, meerdere keren is gecrasht tijdens grote sportevenementen, waardoor gereguleerde operators niet in staat zijn om weddenschappen te verwerken wanneer ze het meest waarschijnlijk winst maken.
Een uitdagend regelgevingsregime voor online gaming
Een van de grootste slagvelden in de Duitse kansspelverordening is het ontbreken van een licentieregeling voor B2B-leveranciers en game-ontwikkelaars en dat betekent dat elk spel voor elke operator afzonderlijk moet worden gelicentieerd, zelfs als het al is goedgekeurd voor een andere operator.
Volgens de German Online Casino Association (DOCV) is dit systeem uniek in Europa en kan dit ertoe leiden dat hetzelfde spel meerdere keren ter goedkeuring wordt beoordeeld.
Een uitdaging is dat er momenteel veel te weinig virtuele gokspellen zijn die zijn goedgekeurd voor de legale online markt, zegt Julia Lensing, directeur van DOCV. Dit, voegt ze eraan toe, is te maken met het systeem van licentiegames afzonderlijk voor elke operator.
Deze zeer ingewikkelde en inefficiënte procedure versterkt alleen de illegale zwarte markt.
De DOCV ziet ook een dringende behoefte aan politieke actie op online casinospellen zoals blackjack, roulette en baccarat.
Veel federale staten hebben nog steeds geen duidelijke beslissing genomen over hoe ze gereguleerd online casino gaming kunnen aanbieden, zegt Lensing.
Er bestaat momenteel geen juridisch aanbod voor deze vorm van gaming in een federale staat.
Spelerbescherming ondermijnd door onaantrekkelijke aanbiedingen
Hoewel zowel de DSWV als de DOCV hun inzet voor strenge regels voor de bescherming van spelers benadrukken, zeggen beide verenigingen dat het huidige kader tegen dit doel werkt door de gereguleerde markt veel minder aantrekkelijk te maken voor spelers.
Een bijzonder controversieel aspect van de verordening is de algemene stortingslimiet van € 1.000 per maand, die van toepassing is op iedereen, ongeacht het inkomen, en de limiet van € 1 aan slots.
Een ander probleem voor operators is de strakke regels op het ontwerp van de website en games die meerdere vertragingen en vertragingen voor spelers creëren. Een voorbeeld hiervan is een gedwongen wachttijd wanneer een speler wisselt tussen de sportweddenschappen en casino’s op de website van een operator.
Bovendien mogen spelers meer dan één spel per keer spelen en moeten ze een 5-10 seconden spinvertraging doorstaan bij het spelen van online slots.
Belanghebbenden uit de industrie beweren dat deze vertragingen het vertrouwen in gereguleerde producten uithollen en uiteindelijk spelers in de handen van de illegale markt kunnen drijven.
Een heftige belastingdruk
Volgens Wulf Hambach, juridisch expert, is belasting een grote uitdaging geweest voor exploitanten op de gereglementeerde markt.
Ondanks de beste inspanningen van beide handelsverenigingen om ertegen te vechten, stelt het laatste Interstate-verdrag over gokken een belasting op het belang voor online operators, in plaats van op Gross Gaming Revenue (GGR).
Dit heeft geleid tot een situatie waarin exploitanten met licenties moeite hebben om concurrerend te blijven in een markt die verzadigd is met concurrenten zonder vergunning en ironisch genoeg daalde de belastinginkomsten uit online gaming voortdurend sinds legalisatie.
De uitdaging voor channelisatie
Een van de belangrijkste doelen van de onlangs opgerichte GGL is om de zwarte markt in Duitsland aan te pakken en een hoge kanalisatie te bereiken. In haar jaarverslag 2022 verklaarde de toezichthouder dat de overstap naar een gecentraliseerde autoriteit de basis had gelegd voor de succesvolle strijd tegen illegaal gokken.
We zijn ervan overtuigd dat we de illegale gokmarkt met succes zullen terugdringen, zegt Benjamin Schwanke, co-voorzitter van de GGL, geen enkele uitdaging is te klein voor ons en we schuwen de grote spelers niet.
Volgens de autoriteit werden in 2023 voor het eerst methoden zoals betaling en blokkering van IE gebruikt, naast bedreigingen van boetes en juridische stappen en rechtbanken zijn echter nog steeds onbeslist over de vraag of IP-blokkering volgens de Duitse wet is toegestaan.
Illegale exploitanten worden meestal opgespoord via een klachtenhotline voor spelers, hoewel de GGL ook zijn eigen onderzoeken uitvoert, op grond van de meest recente cijfers die door de autoriteit zijn gepubliceerd, zijn er momenteel tussen de 800 en 900 websites die illegaal online gokken aanbieden in Duitsland.
Deze exploitanten zijn goed voor een marktvolume van 300 miljoen euro-500 miljoen euro en maken ongeveer 2% -4% van de geautoriseerde markt uit.
Deze cijfers worden echter fel betwist door deskundigen die de markt nader hebben ingeziet.
Duitse zwarte marktcijfers ondervragen
Ismail Vali, oprichter en CEO van Yield Sec, een platform dat gebruik maakt van de nieuwste AI-technologie die eerder door het leger is gebruikt om terrorisme en radicalisering te bestrijden om de real-time groei van illegale en legale online gamingmarkten in kaart te brengen.
Yield Sec bracht onlangs een groei van 11% op de illegale markt in Duitsland in kaart, waardoor het een aandeel van 47% in de totale markt voor online weddenschappen en gokken, in vergelijking met 53% legaal.
Deze cijfers worden ondersteund door onderzoek in opdracht van de DSWV, waarin werd gekeken naar de hoeveelheid tijd die spelers besteden aan websites die worden beheerd door exploitanten met een vergunning en niet-gelicentieerde exploitanten.
Professor Gunther Schnabl, de econoom die het onderzoek uitvoerde aan de Universiteit van Leipzig, ontdekte dat spelers ongeveer 47% van hun tijd besteedden aan illegale websites en 53% aan legale websites.
Schnabl merkte ook op dat, hoewel de prevalentie van de witte markt in de loop van de tijd afnam, de aanwezigheid van de zwarte markt toenam.
De technologie van Yield Sec heeft ondertussen ongeveer 1.380 illegale exploitanten gevolgd die zich richten op spelers in Duitsland en worden ondersteund door ongeveer 514 filialen, die 45% van de filialen vertegenwoordigen die actief zijn in het land.
Ongeveer 70%, zegt Vali, zijn dubbele dippers, die zowel legale als illegale sites promoten.
De strategie is in sommige gevallen om wantrouwen rond gelicentieerde websites te zaaien, bijvoorbeeld door de mythe te verspreiden dat de vijf seconden durende spinvertraging een teken is dat een gokkast is opgetuigd.
Een andere strategie is om spelers niet per merk te targeten, maar door aanbod, het promoten van opvallende aanmeldbonussen en gratis sportartikelen rond grote sportevenementen, de moeilijke regelgevende markt heeft ook een scenario gecreëerd waarin de inkomsten van illegale exploitanten over het algemeen 2-3 keer hoger per speler zijn dan in de gereguleerde markt, legt Vali uit.
Duitse zwarte markt is booming
Meer zorgwekkend is dat de markt nog meer verzadigd raakt, tussen het eerste kwartaal 2022 en het eerste kwartaal van 2023 zag Duitsland een stijging van 63% bij illegale exploitanten die op de markt actief waren, volgens gegevens over opbrengst.
Alleen al in maart 2023 hadden ongeveer 9,3 miljoen mensen online contact met een illegaal gokproduct, wat neerkomt op ongeveer 13,4% van de hele bevolking.
Dit ondersteunt de instincten van de exploitanten die actief zijn op de markt voor licentie.
Er moet heel veel worden gedaan om met succes het hoofddoel van het Interstate-verdrag te bereiken, een kanalisatiepercentage van bijna 100 procent, zegt de DOCV’s Lensing en voorlopig zijn we van mening dat dit hoofddoel mislukt.
Illegale exploitanten zijn momenteel goed voor de helft van de hele Duitse online gokmarkt, wat betekent dat elke tweede speler die deelneemt aan online gokken op een platform speelt zonder enige bescherming van de speler.
De vooruitzichten voor Duits gokken in 2024 en daarna
Vooruitkijkend naar de toekomst van de ontluikende online gaming-industrie in Duitsland, lijken de grootste problemen de komende jaren waarschijnlijk niet op te lossen, het huidige Interstate-verdrag over gokken loopt af in 2027 en het pijnlijke proces van het uitpletteren van regelgeving is een ervaring die staatsleiders tot die tijd niet graag willen herhalen.
In 2026 zal de GGL een evaluatie publiceren waarin wordt beoordeeld of het verdrag zijn doelstellingen bereikt. Twee andere studies over reclame en probleemgokken in Duitsland zitten ook in de pijplijn, wat betekent dat regelgevers zich waarschijnlijk nog minstens een paar jaar met het huidige kader willen bemoeien.
Een woordvoerder van de GGL zegt tegen iGaming Business dat het werkt aan het standaardiseren van procedures voor licentiespellen om ervoor te zorgen dat nieuwe games sneller kunnen worden goedgekeurd.
Ze willen ook de procedures voor de bestrijding van illegaal gokken aanscherpen en juridische duidelijkheid krijgen over de vraag of ze IP-blokkering kunnen gebruiken om sites op de zwarte markt uit te roeien.
Volgens Hambach is het gebrek aan strafrechtelijke handhavingsprocedures tegen illegale exploitanten een teken dat de GGL niet over de middelen beschikt om de zwarte markt te bestrijden.
Oproep tot verdere beperkingen
Momenteel lijkt het er ook op dat stemmen in de Duitse politiek die de voorkeur geven aan onbetaalbare regels voor gokken, steeds luider zijn dan die welke een liberaal kader verkiezen.
Ondanks het gebrek aan beweging op het gebied van regelgevingskwesties blijven de exploitanten echter op middellange termijn hoopvol.
Enerzijds heeft de Duitse markt een enorm potentieel om de toonaangevende markt in Europa te zijn, zegt de DOCV’s Lensing en de statistieken ondersteunen dit.
Aan de andere kant staan de huidige strenge regels in het gokken juist deze ontwikkelingen in de weg en maken ze dit potentieel niet uit.
Met weinig hoop op het bereiken van een aanzienlijke verandering tot 2027, zal het doel op korte termijn echter zijn om de politieke druk op te voeren voor betere regelgeving en een effectief hardhandig optreden tegen de bullish zwarte markt.
